民政局替身份不明死者讨回18万其丈夫出现引热议
现实有时真像小说。前几天，山东省青岛市市北区民政局从法院领得了18万元赔款，这是他们替一名死于交通事故的不知姓名的妇女提起刑事附带民事诉讼获得的赔偿。但近日有消息说，死者的丈夫已经找到。2007年12月26日的许多媒体刊发了这条新闻，画面上这位丈夫满脸风霜，50来岁，是个打工者。
这名妇女在2007年2月10日晚被一辆吉普车撞倒，经抢救无效死亡，但没人知道她的身份。肇事司机酒后驾车，负主要责任。当市北区人民检察院准备以交通肇事罪对司机提起诉讼时，向市北区民政局发出检察建议，建议民政局代替受害人亲属提起民事赔偿诉讼。市北区民政局接受建议，向肇事者索赔36万多元。数次开庭，又经几次调解，终于达成赔偿18万元的协议。刑事部分尚待判决。
民政部门代替无名死者亲属提起民事赔偿诉讼，是近两年出现的。“代诉”案不少，但从未有找到死者亲属的事，这次青岛死者丈夫出现无疑会引起轰动。但民政部门表示，通过核查确认其丈夫身份和确实不是遗弃妻子等情况后，才会把赔偿款交付给他。
截至目前，可以查证的，由民政部门代为提起民事赔偿诉讼的案件全国共有10起，基本都是恶性交通事故，受害人死亡，又无法确认其身份，没有亲属能提起民事赔偿。出现“代诉”案的有江苏、江西、浙江、安徽、福建、山东、湖北7省。10起“代诉”案7起胜诉，2起调解，1起败诉。代为起诉的大多是民政局，有两起是救助管理站。获得赔偿最少的是湖北省宜昌市一案，6.2万元；最多的是浙江省桐庐县一案，33万元，其余大部分在13至18万元之间。赔偿款基本上都是由民政部门保留5年，如果仍找不到死者的亲属，将作为社会福利救助款使用。
民政部门“代诉”索赔有输有赢
10起案件中，最早的发生在江苏省南京市高淳县，审理时间最长和遭到驳回的也是这起案子。
2004年12月7日，高淳县一名出租车司机酒后驾车，将躺卧在公路上的一名流浪男子当场轧死。交警在办案时，觉得有责任要求肇事司机对死者作出民事赔偿，于是提出17万元赔偿额。但司机不同意，这事就搁置起来了。5个月后，又有一名流浪人员被两辆车先撞后轧而死。交警将两起重大交通肇事案移交县检察院后，便向检察院提出他们的想法。检察院办案人员很赞同，也认为单纯刑事起诉肇事者并不能保护受害者的权益。只是此前从未有人这样做过，无例可循。
经过讨论研究，2006年3月8日，检察院向县民政局发出两份检察建议，一周后民政局以刑事附带民事原告人身份提起诉讼，将3名司机告上法庭，又将出租汽车公司和保险公司列为第二和第三被告，两案分别索赔18万和16万元。
其中，第二起案件因被告人提出管辖异议，转入管辖审理。
4月19日，高淳县法院开庭对第一起案件进行审理。当时有二十多家媒体派记者参加了旁听，民政局“代诉”案一时成为新闻焦点。
然而开庭后整整8个月，直到2006年12月18日判决才作出。判决让许多人失望：驳回起诉。高淳县民政局不服判决，提起上诉。又过了差不多4个月，南京市中级人民法院终审裁定，驳回上诉，维持原判。
高淳县的官司从酝酿到审结用了两年多。这期间，其他几个省份的9起案件纷纷采取“高淳模式”，即由检察机关发出检察建议，由民政部门出面起诉，代为维权，一般用半年时间就判决或调解，并都获得赔偿。
应理解立法精神不应死抠条文
高淳县法院驳回民政局起诉的理由，是认为“民政局与受害人是行政关系而非民事关系，作为行政机关，民政局不能享有民事赔偿请求权，不是适格的民事主体”。
这或许是此类案件最脆弱的地方。几乎所有类似案件的被告人都提出，民事诉讼的一个基本原则是当事人必须是直接利害关系人，民政部门显然不适格。而且，现有法律没有赋予民政部门代替死者亲属提起民事索赔的职能，行政机关“公权法定”，“法无授权不可为”，公权不可用于私权，尤其不可用于案件的调解，这是直接侵犯死者亲属的权利。如果死者亲属找到后对判决调解不满意，要重新起诉，该如何应对，这些都是问题。
高淳县民政局认为，国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定，县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作。这里所说的“救助”，应理解为不仅对流浪乞讨人员提供基本生活权益的保障，还应当包括在流浪乞讨人员遭受人身损害时提供法律上的救助。因此，民政局提起民事赔偿诉讼理所当然。否则，流浪人员就会被“白撞”，对肇事者的惩罚也不到位。
许多人为民政部门的举措叫好，认为民政部门替无名死亡流浪人员维权具有破冰意义。
中国人民大学法学教授杨立新在接受记者采访时表示，在目前的法律框架下，民政部门“代诉”固然缺少具体法律条文依据，但由于无名死亡流浪汉很可能没有近亲属作为赔偿权利人，负有国家救济职能的机构有权作为死者人身损害赔偿请求权的主体，行使这一权利。只要人身损害赔偿金的去向不是归属于个人或者个别单位，而是将其用于公益事业，民政部门以及福利组织作为死亡的无名流浪汉等需要救助的人身损害赔偿请求权的权利人，有权获得赔偿。这也同时体现了对侵权行为人的一种法律制裁。
杨立新说，在司法实践中应充分理解立法精神，而不是机械执行法律条文。
北京大学法学院教授姜明安认为，民政部门“代诉”是更高层次的司法实践。他提出“形式法制”和“实质法制”的概念。他说，前者是严格按法律条文行事，后者是在前者基础上从立法和法律精神的原则上进行一些变通。在法制相对完善的今天，应该讲究一点“实质法制”，而不应该死抠条文。民政部门“代诉”体现了人文精神和平等公平原则，是一种有益的法制探索，应该予以支持。法律在制定前，有时是需要人去做前期探索的。但他强调，赔偿金一定要用于公益事业，要有制度监督。
进行事后救助需要立法支持
还有的地方用其他更简便的变通办法为无名死者维权。
湖南省衡阳市雁峰区交警直接向肇事者出具裁决书，要求其作出赔偿，肇事者不执行，交警便向法院提出“申请执行书”。法院举行听证后，下达裁定书，并强制执行。赔偿款交有关职能部门保存，用于社会救助。江苏省常州市交警也采取了类似做法，而款项则移交交通救助基金。
天津市红桥区检察院则将刑事及刑事附带民事一并起诉，获得的赔偿款将在检察院保留4年，如果到期还不能找到死者亲属，款项即转交民政部门，用于社会救助。
同一件事情，不同部门的不同做法，不同法院的不同判决、裁定，是一种尴尬的现象，几乎所有参与讨论过的人都认为立法机关应该尽早制定相关法律法规，统一司法审判。
其实，更具体的工作已经有人做了。在“高淳案”二审期间，也就是今年“两会”期间，全国人大代表、高淳县古柏镇武家嘴村党委书记武继军呼吁立法部门对此启动立法程序，他认为，只有加紧立法，保证法律的统一正确实施，社会公平正义才能得以体现。
据记者了解，无名流浪人员遭遇恶性交通事故在全国较为普遍的，高淳县就披露，那里每年都有无名流浪人员被撞死事件，最多的一年达11起。以前大都由民政部门火化了事，现在则积极想办法进行事后救助，制定相关法律法规就应该是水到渠成的事。
这名妇女在2007年2月10日晚被一辆吉普车撞倒，经抢救无效死亡，但没人知道她的身份。肇事司机酒后驾车，负主要责任。当市北区人民检察院准备以交通肇事罪对司机提起诉讼时，向市北区民政局发出检察建议，建议民政局代替受害人亲属提起民事赔偿诉讼。市北区民政局接受建议，向肇事者索赔36万多元。数次开庭，又经几次调解，终于达成赔偿18万元的协议。刑事部分尚待判决。
民政部门代替无名死者亲属提起民事赔偿诉讼，是近两年出现的。“代诉”案不少，但从未有找到死者亲属的事，这次青岛死者丈夫出现无疑会引起轰动。但民政部门表示，通过核查确认其丈夫身份和确实不是遗弃妻子等情况后，才会把赔偿款交付给他。
截至目前，可以查证的，由民政部门代为提起民事赔偿诉讼的案件全国共有10起，基本都是恶性交通事故，受害人死亡，又无法确认其身份，没有亲属能提起民事赔偿。出现“代诉”案的有江苏、江西、浙江、安徽、福建、山东、湖北7省。10起“代诉”案7起胜诉，2起调解，1起败诉。代为起诉的大多是民政局，有两起是救助管理站。获得赔偿最少的是湖北省宜昌市一案，6.2万元；最多的是浙江省桐庐县一案，33万元，其余大部分在13至18万元之间。赔偿款基本上都是由民政部门保留5年，如果仍找不到死者的亲属，将作为社会福利救助款使用。
民政部门“代诉”索赔有输有赢
10起案件中，最早的发生在江苏省南京市高淳县，审理时间最长和遭到驳回的也是这起案子。
2004年12月7日，高淳县一名出租车司机酒后驾车，将躺卧在公路上的一名流浪男子当场轧死。交警在办案时，觉得有责任要求肇事司机对死者作出民事赔偿，于是提出17万元赔偿额。但司机不同意，这事就搁置起来了。5个月后，又有一名流浪人员被两辆车先撞后轧而死。交警将两起重大交通肇事案移交县检察院后，便向检察院提出他们的想法。检察院办案人员很赞同，也认为单纯刑事起诉肇事者并不能保护受害者的权益。只是此前从未有人这样做过，无例可循。
经过讨论研究，2006年3月8日，检察院向县民政局发出两份检察建议，一周后民政局以刑事附带民事原告人身份提起诉讼，将3名司机告上法庭，又将出租汽车公司和保险公司列为第二和第三被告，两案分别索赔18万和16万元。
其中，第二起案件因被告人提出管辖异议，转入管辖审理。
4月19日，高淳县法院开庭对第一起案件进行审理。当时有二十多家媒体派记者参加了旁听，民政局“代诉”案一时成为新闻焦点。
然而开庭后整整8个月，直到2006年12月18日判决才作出。判决让许多人失望：驳回起诉。高淳县民政局不服判决，提起上诉。又过了差不多4个月，南京市中级人民法院终审裁定，驳回上诉，维持原判。
高淳县的官司从酝酿到审结用了两年多。这期间，其他几个省份的9起案件纷纷采取“高淳模式”，即由检察机关发出检察建议，由民政部门出面起诉，代为维权，一般用半年时间就判决或调解，并都获得赔偿。
应理解立法精神不应死抠条文
高淳县法院驳回民政局起诉的理由，是认为“民政局与受害人是行政关系而非民事关系，作为行政机关，民政局不能享有民事赔偿请求权，不是适格的民事主体”。
这或许是此类案件最脆弱的地方。几乎所有类似案件的被告人都提出，民事诉讼的一个基本原则是当事人必须是直接利害关系人，民政部门显然不适格。而且，现有法律没有赋予民政部门代替死者亲属提起民事索赔的职能，行政机关“公权法定”，“法无授权不可为”，公权不可用于私权，尤其不可用于案件的调解，这是直接侵犯死者亲属的权利。如果死者亲属找到后对判决调解不满意，要重新起诉，该如何应对，这些都是问题。
高淳县民政局认为，国务院《城市生活无着的流浪乞讨人员救助管理办法》规定，县级以上人民政府民政部门负责流浪乞讨人员的救助工作。这里所说的“救助”，应理解为不仅对流浪乞讨人员提供基本生活权益的保障，还应当包括在流浪乞讨人员遭受人身损害时提供法律上的救助。因此，民政局提起民事赔偿诉讼理所当然。否则，流浪人员就会被“白撞”，对肇事者的惩罚也不到位。
许多人为民政部门的举措叫好，认为民政部门替无名死亡流浪人员维权具有破冰意义。
中国人民大学法学教授杨立新在接受记者采访时表示，在目前的法律框架下，民政部门“代诉”固然缺少具体法律条文依据，但由于无名死亡流浪汉很可能没有近亲属作为赔偿权利人，负有国家救济职能的机构有权作为死者人身损害赔偿请求权的主体，行使这一权利。只要人身损害赔偿金的去向不是归属于个人或者个别单位，而是将其用于公益事业，民政部门以及福利组织作为死亡的无名流浪汉等需要救助的人身损害赔偿请求权的权利人，有权获得赔偿。这也同时体现了对侵权行为人的一种法律制裁。
杨立新说，在司法实践中应充分理解立法精神，而不是机械执行法律条文。
北京大学法学院教授姜明安认为，民政部门“代诉”是更高层次的司法实践。他提出“形式法制”和“实质法制”的概念。他说，前者是严格按法律条文行事，后者是在前者基础上从立法和法律精神的原则上进行一些变通。在法制相对完善的今天，应该讲究一点“实质法制”，而不应该死抠条文。民政部门“代诉”体现了人文精神和平等公平原则，是一种有益的法制探索，应该予以支持。法律在制定前，有时是需要人去做前期探索的。但他强调，赔偿金一定要用于公益事业，要有制度监督。
进行事后救助需要立法支持
还有的地方用其他更简便的变通办法为无名死者维权。
湖南省衡阳市雁峰区交警直接向肇事者出具裁决书，要求其作出赔偿，肇事者不执行，交警便向法院提出“申请执行书”。法院举行听证后，下达裁定书，并强制执行。赔偿款交有关职能部门保存，用于社会救助。江苏省常州市交警也采取了类似做法，而款项则移交交通救助基金。
天津市红桥区检察院则将刑事及刑事附带民事一并起诉，获得的赔偿款将在检察院保留4年，如果到期还不能找到死者亲属，款项即转交民政部门，用于社会救助。
同一件事情，不同部门的不同做法，不同法院的不同判决、裁定，是一种尴尬的现象，几乎所有参与讨论过的人都认为立法机关应该尽早制定相关法律法规，统一司法审判。
其实，更具体的工作已经有人做了。在“高淳案”二审期间，也就是今年“两会”期间，全国人大代表、高淳县古柏镇武家嘴村党委书记武继军呼吁立法部门对此启动立法程序，他认为，只有加紧立法，保证法律的统一正确实施，社会公平正义才能得以体现。
据记者了解，无名流浪人员遭遇恶性交通事故在全国较为普遍的，高淳县就披露，那里每年都有无名流浪人员被撞死事件，最多的一年达11起。以前大都由民政部门火化了事，现在则积极想办法进行事后救助，制定相关法律法规就应该是水到渠成的事。
